صندوق توسعه ملی
صندوق توسعه ملی ایران، نهادی است که با هدف تبدیل بخشی از درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز و سایر منابع طبیعی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و همچنین حفظ سهم نسلهای آینده از این منابع تأسیس شده است. این صندوق در واقع نوعی صندوق ثروت ملی (Sovereign Wealth Fund – SWF) محسوب میشود که بسیاری از کشورهای دارای منابع طبیعی مشابه آن را ایجاد کردهاند (صندوق توسعه ملی در دیگر کشورها).
اهداف و کارکردهای اصلی صندوق توسعه ملی:
ایده اصلی پشت تأسیس چنین صندوقهایی، مقابله با دو چالش عمده اقتصادهای متکی به منابع طبیعی است:
- بیماری هلندی (Dutch Disease): ورود ناگهانی و زیاد درآمدهای ارزی حاصل از فروش منابع طبیعی میتواند منجر به تقویت غیرطبیعی پول ملی، کاهش رقابتپذیری سایر بخشهای صادراتی (مانند صنعت و کشاورزی)، و تورم شود. صندوق با ذخیره بخشی از این درآمدها در خارج از چرخه بودجه جاری، میتواند به کاهش این اثرات کمک کند.
- نوسانات درآمدهای نفتی: قیمت و میزان فروش منابع طبیعی، به ویژه نفت، در بازارهای جهانی بسیار پرنوسان است. این نوسانات به بودجه دولت و کل اقتصاد منتقل شده و بیثباتی ایجاد میکند. صندوق میتواند به عنوان یک ضربهگیر (Buffer) عمل کرده و درآمدهای دولت را در طول زمان هموار سازد (Stabilization Fund).
- عدالت بین نسلی (Intergenerational Equity): منابع طبیعی تجدیدناپذیر هستند و متعلق به تمام نسلها میباشند. صندوق با سرمایهگذاری بخشی از درآمدهای حاصل از این منابع، ثروتی را برای نسلهای آینده که ممکن است دیگر به این منابع دسترسی نداشته باشند، حفظ و افزایش میدهد.
- تأمین مالی طرحهای توسعهای: بخشی از منابع صندوق میتواند صرف تأمین مالی طرحهای زیربنایی، تولیدی و سرمایهگذاریهای مولد در بخشهای دولتی، تعاونی و خصوصی شود که به تنوعبخشی اقتصاد و کاهش وابستگی به نفت کمک میکند.
اهمیت ارزیابی عملکرد صندوق توسعه ملی، به ویژه در شرایط تحریم
با توجه به اهداف مهمی که برای صندوق توسعه ملی تعریف شده، ارزیابی عملکرد آن از اهمیت حیاتی برخوردار است. آیا صندوق توانسته به اهداف خود، به ویژه در زمینه کاهش نوسانات اقتصادی ناشی از درآمدهای نفتی و کمک به توسعه پایدار، دست یابد؟ این سوال به خصوص در شرایطی که اقتصاد ایران با شوکهای خارجی شدیدی مانند تحریمهای بینالمللی مواجه است، اهمیت دوچندان پیدا میکند.
تحریمها، به ویژه تحریمهای نفتی و مالی، مستقیماً بر درآمدهای ارزی کشور و توانایی صندوق برای ایفای نقش تثبیتکننده خود تأثیر میگذارند. تحریمهای مالی همچنین میتوانند فرآیندهای سرمایهگذاری و تجارت خارجی را مختل کرده و نوسانات ارزی را تشدید کنند. در چنین شرایطی، انتظار میرود صندوق توسعه ملی به عنوان یک ابزار سیاستی مهم، به کاهش اثرات منفی این تحریمها بر متغیرهای کلان اقتصادی مانند تولید، اشتغال، تورم و نرخ ارز کمک کند. اما آیا در عمل چنین بوده است؟ پاسخ به این سوال نیازمند ارزیابی دقیق و مبتنی بر شواهد است.
ارزیابی عملکرد صندوق با استفاده از مدلسازی پیشرفته: مطالعه موردی DSGE
یکی از روشهای پیشرفته برای ارزیابی عملکرد نهادهایی مانند صندوق توسعه ملی و تحلیل تأثیر شوکهای مختلف بر اقتصاد، استفاده از مدلهای تعادل عمومی پویای تصادفی (Dynamic Stochastic General Equilibrium – DSGE) است. این مدلها تلاش میکنند تا با در نظر گرفتن رفتار بهینهیابی خانوارها و بنگاهها و تعاملات پیچیده بین بخشهای مختلف اقتصاد، واکنش اقتصاد کلان به شوکهای مختلف (مانند تحریمها یا تغییر سیاستها) را شبیهسازی کنند.
مقالهای با عنوان “تاثیر تحریمهای بینالمللی بر اقتصاد ایران با تاکید بر نقش صندوق توسعه ملی: رویکرد مدل DSGE” نوشته افسانه زارعی، سید سعید ملک الساداتی و محمدعلی فلاحی (منتشر شده در سال 1403 در مجله سیاست گذاری اقتصادی) دقیقاً از این رویکرد برای ارزیابی عملکرد صندوق توسعه ملی در شرایط تحریم استفاده کرده است.
هدف اصلی این پژوهش، بررسی آثار همزمان انواع تحریمهای اقتصادی (نفتی، صادرات غیرنفتی، واردات کالای واسطهای) در کنار نقش صندوق توسعه ملی بر متغیرهای کلان اقتصاد ایران بوده است. محققان برای این منظور:
- یک مدل DSGE برای اقتصاد ایران طراحی کردند: این مدل شامل بخشهای مختلف اقتصاد (خانوارها، بنگاهها، دولت، بخش خارجی) و روابط بین آنها بود و به طور خاص، نقش و قوانین حاکم بر صندوق توسعه ملی را نیز در مدل لحاظ کردند.
- شوکهای تحریم را شبیهسازی کردند: سناریوهای مختلف تحریم (محدودیت در صادرات نفت، صادرات غیرنفتی، و واردات کالاهای واسطهای) به عنوان شوکهای خارجی به مدل وارد شدند.
- واکنش متغیرهای کلان را تحلیل کردند: مدل نشان داد که چگونه متغیرهایی مانند تولید کل، اشتغال، دستمزد، تورم و نرخ ارز به این شوکهای تحریم واکنش نشان میدهند، هم در حالت وجود صندوق و هم (احتمالاً) در حالت عدم وجود آن یا با کارکردهای متفاوت صندوق.
نتایج کلیدی این ارزیابی مبتنی بر مدل بسیار قابل تأمل بود:
- اثرگذاری بیشتر تحریمهای غیرنفتی و وارداتی: برخلاف تصور رایج، اعمال تحریم بر صادرات کالاهای غیرنفتی و واردات کالاهای واسطهای بیشترین تأثیر منفی را بر اشتغال، دستمزد، تورم و تولید کل داشته است. این نشاندهنده اهمیت این بخشها و آسیبپذیری آنها در برابر تحریم است.
- تأثیر کمتر تحریمهای نفتی: در مقایسه با سایر انواع تحریمها، تحریمهای نفتی تأثیر کمتری بر اقتصاد ایران (در چارچوب مدل) داشتهاند. این ممکن است به دلیل ساختار اقتصاد، وجود اقتصاد غیررسمی، یا سایر عوامل باشد.
- ناکارآمدی صندوق توسعه ملی در کاهش نوسانات: یافته کلیدی و نگرانکننده این بود که نتایج مدل نشان داد صندوق توسعه ملی کارکرد اصلی خود را در اقتصاد ایران از دست داده و قادر به کاهش نوسانات ارزی ناشی از تحریمها بر اقتصاد نیست.
این ارزیابی، اگرچه مبتنی بر یک مدل نظری با مفروضات خاص خود است، اما شواهد مهمی را در اختیار سیاستگذاران قرار میدهد. نتیجهگیری در مورد ناکارآمدی صندوق در شرایط تحریم، زنگ خطری جدی است و لزوم بازنگری در سیستم اداره صندوق توسعه ملی، قوانین برداشت از صندوق توسعه ملی، و نحوه تعامل آن با بودجه دولت و بانک مرکزی را مطرح میکند.
سیستم اداره، موجودی و برداشت از صندوق توسعه ملی
عملکرد صندوق توسعه ملی به شدت به سیستم اداره (Governance) آن وابسته است. این سیستم شامل ارکان صندوق (هیئت امنا، هیئت عامل)، قوانین و مقررات حاکم بر نحوه واریز منابع، نحوه سرمایهگذاری داراییها، و شرایط و ضوابط برداشت از صندوق توسعه ملی و اعطای تسهیلات به بخشهای مختلف اقتصادی است. شفافیت، پاسخگویی، استقلال از فشارهای سیاسی کوتاهمدت، و برخورداری از تخصص در مدیریت سرمایهگذاری، از ویژگیهای کلیدی یک سیستم اداره کارآمد برای صندوقهای ثروت ملی است.
موجودی صندوق توسعه ملی و نحوه مدیریت آن نیز اهمیت دارد. این موجودی باید به گونهای سرمایهگذاری شود که هم ارزش آن در طول زمان حفظ و افزایش یابد (برای نسلهای آینده) و هم در مواقع لزوم، نقدینگی لازم برای ایفای نقش تثبیتکننده را داشته باشد.
قوانین مربوط به برداشت از صندوق توسعه ملی بسیار حساس هستند. برداشتهای بیش از حد یا برای مصارف غیرمولد و جاری، میتواند اهداف بلندمدت صندوق را تضعیف کرده و حتی به تشدید بیماری هلندی و بیثباتی اقتصادی کمک کند. ارزیابی مقاله مورد بحث که به ناکارآمدی صندوق در کاهش نوسانات اشاره دارد، ممکن است تلویحاً به مشکلاتی در سیستم اداره یا قوانین برداشت از صندوق اشاره داشته باشد که مانع از عملکرد صحیح آن در شرایط بحرانی شده است.
شرکتهای زیرمجموعه و بانکهای عامل
بخشی از فعالیت صندوق توسعه ملی از طریق اعطای تسهیلات ارزی به طرحهای اقتصادی بخشهای غیردولتی انجام میشود. این تسهیلات معمولاً از طریق بانک های عامل صندوق توسعه ملی (بانکهای تجاری و تخصصی) به متقاضیان پرداخت میشود. همچنین، صندوق ممکن است به طور مستقیم یا غیرمستقیم در شرکتهای زیر مجموعه یا پروژههای بزرگ سرمایهگذاری کند. نحوه انتخاب طرحها، نظارت بر اجرای آنها، و اطمینان از بازگشت منابع، بخش مهمی از عملکرد صندوق در راستای توسعه پایدار است و نیازمند ارزیابیهای دقیق (مانند ارزیابی هزینه-فایده پروژهها) میباشد.
جمعبندی: لزوم ارزیابی مستمر و اصلاحات ساختاری
صندوق توسعه ملی به عنوان یک نهاد استراتژیک، پتانسیل بالایی برای کمک به ثبات اقتصادی و توسعه پایدار ایران دارد. با این حال، همانطور که ارزیابی انجام شده با استفاده از مدل DSGE نشان میدهد، عملکرد این صندوق، به ویژه در شرایط سخت تحریم، با چالشهای جدی روبرو بوده و نتوانسته نقش تثبیتکننده مورد انتظار را ایفا کند.
این یافتهها بر اهمیت حیاتی ارزیابی مستمر عملکرد صندوق با استفاده از روشهای مختلف (از مدلسازی اقتصادی گرفته تا ارزیابی پروژههای تأمین مالی شده) تأکید میکند. نتایج این ارزیابیها باید مبنای تصمیمگیری برای اصلاحات لازم در سیستم اداره صندوق توسعه ملی، قوانین واریز و برداشت، و استراتژیهای سرمایهگذاری آن قرار گیرد تا این نهاد مهم بتواند به طور مؤثرتری در خدمت اهداف بلندمدت اقتصاد ایران قرار گیرد. استفاده از دادهها، مدلسازی و ارزیابی مبتنی بر شواهد، تنها راه اطمینان از کارایی و اثربخشی نهادهای کلیدی مانند صندوق توسعه ملی است.
اطلاعات مطالعه موردی
- نوع ارزیابی/تحلیل: ارزیابی عملکرد / تحلیل اثرات (Impact Analysis) با استفاده از مدلسازی اقتصادی (DSGE). این مقاله یک برنامه یا سیاست خاص را به شکل سنتی (مانند CBA یا CEA) ارزیابی نمیکند، بلکه با استفاده از یک مدل پیچیده اقتصاد کلان (تعادل عمومی پویای تصادفی – DSGE)، عملکرد و اثربخشی صندوق توسعه ملی را در مواجهه با شوکهای خارجی (تحریمها) ارزیابی میکند و تأثیرات همزمان تحریمها بر اقتصاد را میسنجد. در واقع، مدل به عنوان ابزاری برای ارزیابی عملکرد صندوق در شرایط خاص عمل میکند.
- نویسندگان: افسانه زارعی، سید سعید ملک الساداتی، محمدعلی فلاحی (مسئول)
- سال: 1403 (بهار و تابستان) – معادل 2024 میلادی
- مجله: سیاست گذاری اقتصادی